La Directiva (UE) 2024/2881 configura un sistema de planificación escalonado para garantizar el cumplimiento progresivo de los nuevos valores de calidad del aire, distinguiendo entre dos instrumentos principales: los planes de calidad del aire y las hojas de ruta de calidad del aire. Aunque comparten un mismo propósito —alcanzar los valores límite y los valores objetivo del Anexo I—, su aplicación depende del momento en que se produzca la superación de dichos valores.
Los planes de calidad del aire, regulados en el artículo 19, se convierten en la herramienta central a partir del 1 de enero de 2030, fecha en la que entran en vigor los valores límite y valores objetivo actualizados. Según el artículo 19.1, cuando se detecte después de esa fecha que los niveles de contaminantes superan un valor límite o un valor objetivo, el Estado Miembro afectado está obligado a elaborar un plan de calidad del aire para la zona o aglomeración en cuestión. El plan debe contener, como mínimo, los elementos enumerados en el Anexo VIII, entre los que se incluyen: una descripción detallada de la zona afectada y de la situación de la calidad del aire; los niveles registrados frente a los valores aplicables; la identificación de las fuentes emisoras y su contribución relativa; un inventario de emisiones desglosado por sectores; el listado de medidas previstas con un calendario preciso de aplicación; la designación de las autoridades responsables; una evaluación opcional del impacto económico de las medidas; mecanismos de seguimiento y revisión; e información cartográfica que muestre la extensión del problema. Estos planes constituyen la respuesta ordinaria y obligatoria cuando se produce un incumplimiento a partir de 2030. Asimismo, el artículo 19.7 exige consulta pública y participación de las partes interesadas en la elaboración de estos planes.
Las hojas de ruta de calidad del aire, en cambio, cumplen un papel dual y se aplican en escenarios distintos a los de los planes. En primer lugar, el artículo 19(4) exige que, si entre el 1 de enero de 2026 y el 31 de diciembre de 2029 se registran incumplimientos de los valores límite u objetivos que deben cumplirse el 1 de enero de 2030, los Estados miembros elaboren una hoja de ruta para demostrar cómo alcanzarán esos valores antes de que llegue la fecha de cumplimiento obligatorio. En segundo lugar, conforme al considerando 36 y al artículo 18, la hoja de ruta es también el instrumento con el que un Estado miembro puede solicitar a la Comisión una prórroga excepcional para el cumplimiento más allá de 2030, en casos debidamente justificados, con horizontes que pueden extenderse hasta 2035 o incluso hasta 2040, dependiendo del contaminante.
En cuanto a su contenido, las hojas de ruta comparten muchos elementos con los planes de calidad del aire —diagnóstico de la situación, inventario de emisiones, listado de medidas, calendario, responsables, mecanismos de seguimiento—, pero deben incluir además una justificación detallada de las razones que explican la superación o el retraso en el cumplimiento. Esto implica documentar los obstáculos técnicos, estructurales o económicos que impiden cumplir dentro de los plazos ordinarios, demostrar que se están aplicando todas las medidas razonables y presentar un itinerario claro, cuantificable y verificable para alcanzar los valores en el menor tiempo posible.
En síntesis, los dos instrumentos se complementan en el tiempo:
- 2026–2029: si se superan los valores que serán obligatorios en 2030 se exige una hoja de ruta.
- Desde el 1 de enero de 2030: si se superan los valores límite u objetivos en vigor se exige un plan de calidad del aire.
- Después de 2030, si un Estado no puede cumplir en los plazos ordinarios puede solicitar una prórroga, que debe estar sustentada en una hoja de ruta.
De este modo, la Directiva asegura una transición ordenada: las hojas de ruta actúan como herramientas de preparación y justificación en el periodo previo y en los casos de prórroga, mientras que los planes de calidad del aire son la respuesta estructural y permanente al incumplimiento de los valores a partir de 2030.