La Directiva (UE) 2024/2881 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de 2024 sobre la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa establece requisitos más estrictos para la gestión de la calidad del aire, lo cual repercutirá de forma directa en el diseño, la ejecución y la revisión de las Zonas de Bajas Emisiones (ZBE) implantadas o en proyecto en España.
Esta Directiva —que refunde y sustituye a las Directivas 2008/50/CE y 2004/107/CE— fija nuevos valores límite obligatorios a partir del 1 de enero de 2030 y consolida un ciclo reforzado de planificación, simulación, monitorización, transparencia y respuesta ante episodios.
En el ordenamiento interno español, el Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones configura las ZBE como un instrumento municipal para mejorar la calidad del aire, mitigar el cambio climático e incidir en la contaminación acústica, estableciendo su objeto, ámbito, objetivos cuantificables, criterios de delimitación, régimen de restricciones de acceso/circulación/estacionamiento en función del potencial contaminante y de la clasificación ambiental, contenido mínimo del expediente, requisitos de monitorización y revisión, participación pública, señalización y régimen sancionador.
El Real Decreto 1052/2022 exige que los proyectos de ZBE aseguren el cumplimiento de los valores de calidad del aire del ordenamiento vigente, contribuyan a la convergencia con las directrices OMS y fijen objetivos e indicadores verificables, entre los que se incluyen la evolución del NO₂ (valores límite horario y anual), el reparto modal y el porcentaje de vehículos cero emisiones por flota.
Asimismo, impone la revisión del proyecto a los tres años y posteriormente al menos cada cuatro, la información a la DGT sobre contorno y régimen de acceso para su difusión a través del Punto de Acceso Nacional, y la comunicación al MITECO y al órgano autonómico competente de la delimitación, medidas y resultados de los indicadores obligatorios (arts. 1–15, anexo I y anexo II, RD 1052/2022).
La integración de la Directiva (UE) 2024/2881 en ZBE existentes requiere recalibrar los objetivos del proyecto ZBE desde la referencia del Real Decreto 102/2011 a los nuevos valores límite para 2030 y a la lógica de exposición poblacional de la Directiva, además del cumplimiento del marco vigente hasta su plena transposición.
En términos operativos, la memoria técnica y el anexo de evaluación/simulación del proyecto ZBE deberán acreditar ex ante:
- las medias anuales y diarias de PM2.5, PM10 y NO₂, el número de superaciones y la conformidad con los límites 2030;
- una trayectoria indicativa hacia el cumplimiento que demuestre, mediante simulación y escenarios de medidas, que el periodo de superación será lo más breve posible y que los valores límite y, en su caso, los valores objetivo, se alcanzan antes de los plazos, o bien que se cumplen las condiciones para desarrollar a nivel estatal una hoja de ruta y, si fuese imprescindible, una prórroga con las condiciones y controles que prevé la Directiva (arts. 7–11, 13, 18–19 y anexos III–IV y VIII, Directiva (UE) 2024/2881. art. 10 y anexo I.A, RD 1052/2022).
La red de evaluación vinculada a la ZBE deberá alinearse con los umbrales de evaluación, el número mínimo de puntos y la representación adecuada exigidos por la Directiva. Cuando el nivel de un contaminante supere umbrales de evaluación, se requieren mediciones fijas complementadas con simulación o mediciones indicativas.
Allí donde se superen valores límite u objetivo, la simulación pasa a ser obligatoria como complemento a las estaciones, para mapear la distribución espacial y los puntos críticos de contaminación.
En paralelo, el proyecto reforzará las requisitos de datos abiertos e información en tiempo real mediante un índice horario de calidad del aire y avisos a población sensible, así como la publicación de planes, reportes e indicadores de seguimiento, de acuerdo con los arts. 22–23 y anexo X de la Directiva y el art. 12.6 del RD 1052/2022 y continuará remitiendo a la DGT la información relativa al contorno, horarios y vehículos permitidos para su integración en navegadores, vehículos y resto de agentes del ecosistema de movilidad (art. 10.2, RD 1052/2022).
En el contenido material de las medidas, la ZBE deberá priorizar la movilidad activa y el transporte público y modular el acceso en función del potencial contaminante, privilegiando vehículos cero emisiones y estableciendo restricciones progresivas a categorías de mayor potencial emisor de acuerdo con la clasificación ambiental y con los objetivos de calidad del aire.
La consecuencia técnica de los nuevos límites y del enfoque de exposición es la necesidad de ampliar perímetros o establecer subzonas de especial sensibilidad (entornos escolares, centros sanitarios, residencias), junto con medidas no solo de tráfico sino también sobre fuentes difusas relevantes (p. ej., calefacción residencial y usos térmicos en edificación) cuando el análisis de fuentes y la simulación demuestren su contribución determinante al cumplimiento.
El catálogo indicativo de la Directiva —que abarca renovación de flotas públicas hacia cero/bajas emisiones, distribución urbana de mercancías de cero emisiones, tarificación de congestión, estacionamiento diferenciado, zonas cero emisiones, prioridad peatonal y ciclista, electrificación del transporte público, sustitución de calderas emisoras, medidas en industria y puertos y reducción de emisiones agrícolas— permite seleccionar combinaciones de medidas con cuantificación explícita de reducciones de emisiones y, cuando sea posible, reducciones de concentración en puntos de muestreo, acompañadas de análisis de costes y beneficios, evaluación de impacto distributivo y escenarios alternativos frente al escenario de referencia de “no actuación” (anexo VIII.B, Directiva (UE) 2024/2881. arts. 3, 5 y 8 y anexo I.A.7, 10–11, RD 1052/2022).
La gestión de episodios de contaminación se organizará mediante planes de acción a corto plazo integrados en el proyecto ZBE con umbrales de activación definidos en función de los umbrales de información y alerta previstos en el anexo I, sección 4 de la Directiva. Alcanzado un umbral de activación, se ejecutarán de forma inmediata paquetes preaprobados de medidas tales como restricciones temporales de tráfico, transporte público gratuito o de bajo coste, suspensión de actividades de obra con potencial emisor relevante y limpieza viaria reforzada, junto con recomendaciones de protección para población sensible y protocolos de teletrabajo en la administración local. La activación y la comunicación al público deberán producirse sin demora indebida, con coordinación interadministrativa y difusión multicanal, de conformidad con los arts. 15 y 20 y el anexo IX de la Directiva, y con los arts. 12 y 13 del RD 1052/2022.
En el plano procedimental, el proyecto ZBE se someterá a información pública (plazo no inferior a 30 días) y a participación de interesados, en coherencia con el art. 11 del RD 1052/2022 y con las exigencias reforzadas de consulta del art. 19.7 de la Directiva. La gobernanza exigirá coordinación con administraciones autonómicas y estatales, con posibilidad de ZBE supramunicipales en áreas metropolitanas, y alineamiento con planes de calidad del aire y programas nacionales de control de la contaminación (arts. 13 del RD 1052/2022 y 19–21 de la Directiva).
Dado que la prórroga de plazos de cumplimiento de valores límite —excepcional y acotada hasta 2035, o hasta 2040 bajo supuestos muy tasados— es una facultad exclusivamente estatal, condicionada a hojas de ruta técnicamente robustas, tendencia decreciente verificada y evaluación de la Comisión, el expediente municipal debe alinear objetivos y medidas con dichos instrumentos y demostrar su contribución efectiva a la trayectoria indicativa y la aplicación de las medidas comprometidas (art. 18, Directiva (UE) 2024/2881). Este marco coexiste con el régimen sancionador ya operativo para infracciones por incumplimiento de las restricciones de ZBE (infracción grave, art. 15 del RD 1052/2022 en conexión con el art. 76.z3 del texto refundido de la Ley de Tráfico) y con las previsiones europeas de acceso a la justicia y eventuales indemnizaciones por daños a la salud en caso de infracción dolosa o negligente de planes u requisitos de acción a corto plazo (arts. 27–29, Directiva (UE) 2024/2881).
Desde la perspectiva de alineación documental, el contenido mínimo del proyecto ZBE (anexo I.A, RD 1052/2022) debe actualizarse para:
- referenciar explícitamente los valores límite 2030 como marco objetivo;
- anexar series históricas (al menos quinquenales) con medias anuales y diarias y superaciones;
- incorporar el escenario de referencia y escenarios de medidas con simulación y representación adecuada acorde a los anexos III–IV de la Directiva;
- cuantificar reducciones de emisiones y, cuando sea viable, reducciones de concentración por punto de muestreo;
- fijar metas intermedias y mecanismos de refuerzo automático ante desviaciones;
- describir los planes de acción a corto plazo con umbrales de activación y paquetes de medidas;
- estructurar el plan de comunicación, datos abiertos e índice horario conforme al anexo X de la Directiva y al art. 12.6 del RD 1052/2022.
Esta actualización deberá aprobarse dentro de los plazos de revisión del art. 10.4 del RD 1052/2022 —al menos a los tres años desde el establecimiento y, posteriormente, cada cuatro—, además de la transposición estatal de la Directiva antes del 11 de diciembre de 2026 y de la programación de medidas que aseguren el cumplimiento efectivo en 2030. Con ello, las ZBE dejarán de operar únicamente como un régimen de restricción vehicular para reforzarse como un mecanismo integrador de políticas de movilidad, energía y salud pública, trazable a los artículos, anexos y métricas de la Directiva (UE) 2024/2881 y coherente con la arquitectura procedimental del RD 1052/2022.