La Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, otorga a la corresponsabilidad un papel trascendental en la lucha contra la contaminación y refleja su relevancia involucrando en la conservación del ambiente atmosférico no sólo a los poderes públicos sino a la sociedad en su conjunto. En este sentido la ley entiende que, si los ciudadanos tienen derecho a exigir a los poderes públicos que adopten las medidas necesarias para preservar la pureza del aire dentro de unos límites que no comprometan su salud y la protección del medio ambiente, en la misma medida se nos debe demandar a todos la obligación de preservar y respetar este recurso natural.
En otro plano, esta corresponsabilidad también es reclamada por la ley en lo concerniente a la actuación de las distintas Administraciones públicas. Si consideramos que el aire y la contaminación no conocen de deslindes territoriales o administrativos y tenemos en cuenta la distribución competencial prevista en esta materia en nuestro ordenamiento, esta ley enfatiza la necesaria cooperación y colaboración interadministrativa para asegurar la eficacia y coherencia de sus actuaciones y evitar disfunciones o carencias, especialmente en los supuestos en que la contaminación atmosférica afecte a un ámbito territorial superior al de un municipio o una comunidad autónoma.
De igual forma, esta ley busca promover que las Administraciones públicas incorporen las consideraciones relativas a la calidad del aire y la protección de la atmósfera en la planificación, definición, ejecución y desarrollo de las distintas políticas sectoriales y que se esfuercen en procurar un desarrollo sostenible, fomentando todas aquellas iniciativas que contribuyan a la conservación del ambiente atmosférico y evitando, en la medida de lo posible, actuaciones contrarias a dicho objetivo.
Se resumen a continuación aquellos aspectos principales de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, que de una forma u otra involucran a las entidades locales.
Así, en su primer capítulo, la ley incluye la distribución competencial entre las distintas administraciones públicas. A este respecto cabe destacar que la ley establece determinadas obligaciones para los municipios con población superior a 100.000 habitantes y las aglomeraciones (se entiende “aglomeración” por conurbación de población superior a 250.000 habitantes o bien, cuando la población sea igual o inferior a 250.000 habitantes, con la densidad de población por km2 que se determine por las comunidades autónomas), como la de disponer de instalaciones y redes de evaluación, informar a la población sobre los niveles de contaminación y calidad del aire o elaborar planes y programas para el cumplimiento de los objetivos de calidad del aire.
El Capítulo II aborda las disposiciones relativas a la evaluación y gestión de la calidad del aire conforme el modelo vigente en la normativa de la Comunidad Europea. En primer lugar, habilita e insta al Gobierno para que, con la participación de las comunidades autónomas, fije objetivos de calidad del aire y pueda actualizar periódicamente la relación de contaminantes recogida en el Anexo I de la misma Ley.
A continuación, la ley dispone cuándo y cómo las comunidades autónomas y las entidades locales, de acuerdo con sus competencias, deben efectuar evaluaciones de la calidad del aire en relación con los contaminantes a los que se refieren los objetivos de calidad del aire y establece que las comunidades autónomas zonificarán su territorio según los niveles de contaminación identificados en las evaluaciones antedichas.
A su vez, en este capítulo, se estipula que la Administración General del Estado deberá integrar las zonas para todo el territorio nacional y que la información utilizada para la zonificación deberá ser tenida en cuenta por las administraciones públicas en relación con el urbanismo la ordenación del territorio y la tramitación de procedimientos de autorización de actividades e instalaciones.
Por otra parte, el Capítulo V está dedicado a la promoción de instrumentos de fomento de la protección de la atmósfera en el entendimiento de que la lucha contra la contaminación requiere del concurso de múltiples acciones en muy diversos ámbitos. A tal efecto, esta ley identifica hasta cuatro ámbitos en los cuales la actuación pública puede rendir importantes frutos y propone medidas al respecto. Concretamente los cuatro ámbitos contemplados son: acuerdos voluntarios, sistemas de gestión y auditorías ambientales, investigación, desarrollo e innovación y formación y sensibilización pública.
El Capítulo VI de la ley se ocupa de los aspectos relativos al control, la inspección, vigilancia y seguimiento para garantizar el cumplimiento de esta ley. Concretamente atribuye a las comunidades autónomas y entidades locales conforme sus competencias, la responsabilidad de la adopción de las medidas de inspección necesarias y a los funcionarios que realicen la inspección el carácter de agentes de la autoridad.
El Capítulo VII está dedicado al régimen sancionador, el cual pretende ser coherente con el enfoque integral e integrador de esta ley, con los principios que la inspiran, en particular los de quien contamina paga y de prevención de la contaminación en la fuente y con el hecho particular de que los efectos adversos de la contaminación atmosférica sobre el ambiente atmosférico ni son en gran parte de las ocasiones reparables, ni sus causas son fácilmente identificables y cuantificables.
En este marco, el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire, siguiendo el principio de cooperación y colaboración interadministrativa fijado en la Ley 34/2007, define, entre otras cuestiones, las actuaciones a realizar por todas las administraciones públicas implicadas en la gestión de la calidad del aire, entre ellas las entidades locales.
Así, en el punto 3 del Artículo 3. Actuaciones de las Administraciones Públicas, el Real Decreto 102/2011 indica las obligaciones que en este sentido tendrán que abordar comunidades autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, y las entidades locales cuando corresponda.
En lo que se refiere a evaluación de la calidad del aire, el Artículo 6. Evaluación de la calidad del aire ambiente, y el Artículo 10. Evaluación de las concentraciones de ozono y de las sustancias precursoras, señalan que las comunidades autónomas, así como las entidades locales cuando corresponda según lo previsto en los artículos 5.3 y 10.1 de la Ley 34/2007, clasificarán cada zona o aglomeración de su territorio, definidas según el Artículo 5, en relación con los umbrales de evaluación del Anexo II y valores objetivos del Anexo I y realizarán la evaluación de la calidad del aire para los distintos contaminantes en todas las zonas y aglomeraciones de su territorio.
Por lo que respecta a gestión de la calidad del aire, el Capítulo III establece que en las zonas y aglomeraciones en que los niveles de uno o más de los contaminantes regulados superen su valor límite, valor objetivo u objetivo a largo plazo, las administraciones competentes adoptarán planes de actuación para reducir los niveles y cumplir así dichos requerimientos en los plazos fijados. Asimismo, señala que en aquellas zonas o aglomeraciones en que los niveles de los contaminantes regulados sean inferiores a sus valores límite, valores objetivos y objetivos a largo plazo, se adoptarán las medidas necesarias para mantener esta situación, de forma que se obtenga la mejor calidad del aire posible. Este capítulo indica también en el Artículo 20 las medidas aplicables por superación o previsión de superación de los umbrales de activación, de información o de alerta. Así, cuando en determinadas zonas o aglomeraciones los niveles de contaminantes en el aire ambiente superen cualquier valor límite o valor objetivo, así como el margen de tolerancia correspondiente a cada caso, las comunidades autónomas aprobarán planes de calidad del aire para esas zonas y aglomeraciones con el fin de conseguir respetar el valor límite o el valor objetivo correspondiente especificado en el Anexo I. En este sentido, las entidades locales, a instancia del órgano autonómico competente, deberán elaborar la parte del plan que, por motivos de control de tráfico u otras circunstancias, les corresponda de acuerdo con sus competencias. Asimismo, las entidades locales, en el ámbito de sus competencias, cuando corresponda según lo previsto en el artículo 16 de la Ley 34/2007, podrán elaborar sus propios planes, que tendrán en cuenta los de las respectivas comunidades autónomas, los nacionales y, en la medida de lo posible, se ajustarán al contenido de la Sección A del Anexo XV.
Por otro lado, las comunidades autónomas y, en su caso, las entidades locales cuando corresponda según lo previsto en el artículo 5 de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, deben elaborar planes de acción a corto plazo que contemplarán, en todo caso, las medidas que obligatoriamente deban adoptarse por las administraciones competentes en relación al control de las fuentes de emisión que determinan o influyen en el incremento del riesgo para aquellos supuestos en los que en una zona o en una aglomeración determinada exista el riesgo de que el nivel de contaminantes supere uno o más de los umbrales de alerta especificados en el Anexo I, con el objetivo de reducir el riesgo de superación o su duración, teniendo en consideración lo previsto en el Plan Marco vigente de acción a corto plazo en caso de episodios de contaminación del aire ambiente.
Por otro lado, la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, establece, en su Artículo 14.3, que los municipios españoles de más de 50.000 habitantes, los territorios insulares y los municipios de más de 20.000 habitantes, cuando se superen los valores límite de los contaminantes regulados en el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire, deberán adoptar, antes de 2023, planes de movilidad urbana sostenible que introduzcan medidas de mitigación, que reduzcan las emisiones derivadas de la movilidad incluyendo, al menos, entre otras, el establecimiento de Zonas de Bajas Emisiones (ZBE). El establecimiento de estas ZBE es pues una obligación legal que posibilita la aplicación de medidas incluidas en el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) y el Plan Nacional de Control de la Contaminación Atmosférica (PNCCA), y de los compromisos adquiridos mediante la Declaración de Emergencia Climática con el fin de mejorar la calidad del aire y mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero.
El establecimiento de estas ZBE, en las que se prevé la limitación del acceso, la circulación y el estacionamiento a los vehículos más contaminantes, contribuirá al cumplimiento de los objetivos en materia de calidad del aire y cambio climático, además de favorecer la mejora de la calidad acústica.
Para facilitar el desarrollo de las ZBE, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico ha elaborado unas Directrices para la creación de zonas de bajas emisiones, presentadas en noviembre de 2021. Estas directrices, elaboradas con la colaboración de la Federación Española de Municipios y Provincias, se han convertido en el documento guía básico para el desarrollo de las ZBE, por parte de las entidades locales.
En este sentido, el Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones, regula los requisitos mínimos que deberán satisfacer las ZBE que las entidades locales establezcan, en virtud de lo dispuesto en el artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, y de conformidad con los principios de cautela y acción preventiva, de corrección de la contaminación en la fuente misma, de no regresión y de quien contamina paga, disponiendo así de una legislación homogénea en todo el territorio nacional, que facilite el establecimiento de las ZBE a las administraciones públicas obligadas por la Ley 7/2021, de 20 de mayo, definiendo el contenido básico de los proyectos de ZBE, así como los objetivos concretos y cuantificables en el ámbito de las zonas de bajas emisiones, que puedan ser convenientemente monitorizados y evaluados. Se trata, en definitiva, de dotar de seguridad jurídica a particulares y empresas que puedan verse afectados a consecuencia de las restricciones de acceso, circulación y estacionamiento que conllevan las ZBE.